「摘要」農(nóng)發(fā)行如何更好發(fā)揮在農(nóng)村金融體系中的主體和骨干作用，為全面推進鄉(xiāng)村振興貢獻更多力量，是亟需研究解決的重要問題。本文首先從理論維度、歷史維度、政策維度、實踐維度四個維度對農(nóng)發(fā)行服務(wù)鄉(xiāng)村振興的背景進行梳理；進而從鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域、國家層面制度設(shè)計、政策性金融支持路徑三個方面對銀行業(yè)金融機構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興面臨的突出問題進行剖析；針對存在的問題，從聚焦鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域給予大力支持、進一步完善國家鄉(xiāng)村振興制度設(shè)計、探索提升政策性金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興路徑等三個方面提出政策建議。
「關(guān)鍵詞」農(nóng)發(fā)行?政策性金融?鄉(xiāng)村振興
黨的二十大報告指出，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)，強國必先強農(nóng)，農(nóng)強方能國強，沒有農(nóng)業(yè)強國就不會有整個現(xiàn)代化強國。全面推進鄉(xiāng)村振興是新時代建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的重要任務(wù)，建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，當(dāng)前要抓好鄉(xiāng)村振興。作為我國唯一一家農(nóng)業(yè)政策性銀行，農(nóng)發(fā)行探索服務(wù)鄉(xiāng)村振興的實施路徑，切實發(fā)揮農(nóng)發(fā)行在農(nóng)村金融體系中的主體和骨干作用，是當(dāng)前的重要工作。
一、農(nóng)發(fā)行服務(wù)鄉(xiāng)村振興的重要性必要性
（一）從理論維度看，服務(wù)鄉(xiāng)村振興是農(nóng)發(fā)行職責(zé)所在。鄉(xiāng)村振興在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村具備現(xiàn)代生活條件、實現(xiàn)生態(tài)宜居綠色發(fā)展等方面提出了更多更高要求。農(nóng)發(fā)行是國家為支持“三農(nóng)”發(fā)展專門成立的農(nóng)業(yè)政策性銀行，不以盈利為目的，提供綜合性、長周期、差異化的信貸服務(wù)，是國家破解鄉(xiāng)村振興“錢從哪里來”問題的特殊金融工具。
（二）從歷史維度看，農(nóng)發(fā)行因農(nóng)而生、因農(nóng)而立、因農(nóng)而強。從最初支持糧棉油收購，到農(nóng)產(chǎn)品加工，再到農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)發(fā)展史對應(yīng)著中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展史。“十三五”時期，農(nóng)發(fā)行精準(zhǔn)扶貧貸款投放額、余額穩(wěn)居金融機構(gòu)首位；“十四五”以來，農(nóng)發(fā)行確定了“服務(wù)鄉(xiāng)村振興的銀行”的戰(zhàn)略定位，舉全行之力服務(wù)鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興。十年來，累計投放支農(nóng)資金19.1萬億元，2022年末資產(chǎn)規(guī)模、貸款余額分別是2012年末的4倍和3.6倍，得到了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部委、地方黨政的充分肯定和社會各界的廣泛認可。
（三）從政策維度看，黨中央指示精神是農(nóng)發(fā)行服務(wù)鄉(xiāng)村振興的精神指引。黨的二十大報告明確提出“完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系”。2023年中央一號文件強調(diào)要立足國情農(nóng)情，體現(xiàn)中國特色，推進農(nóng)業(yè)強國建設(shè)。農(nóng)發(fā)行作為政府平衡金融資源配置的重要手段，在利率、期限、規(guī)模等方面提供優(yōu)惠條件，并通過政策性信貸資金市場化籌集，引導(dǎo)更多社會資金回流農(nóng)業(yè)農(nóng)村，在制度成本、治理效率上較其他政策性、商業(yè)性金融機構(gòu)有不可比擬的優(yōu)勢。
（四）從實踐維度看，農(nóng)發(fā)行在農(nóng)村金融體系中發(fā)揮發(fā)揮主力和骨干作用。農(nóng)發(fā)行堅守全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化主場主業(yè)，全力服務(wù)國家糧食安全、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)“六大領(lǐng)域”，積極打造“糧食銀行”“農(nóng)地銀行”“水利銀行”“綠色銀行”四大品牌。2022年累放糧棉油類貸款7483億元、精準(zhǔn)幫扶貸款6363億元、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化貸款5451億元、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款1.14萬億元、綠色貸款6258億元。
二、從鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等領(lǐng)域仍然存在短板弱項
（一）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)仍然相對薄弱。我國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于初級階段，主要集中在種、養(yǎng)、加等技術(shù)含量較低的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、布局散、附加值不高、產(chǎn)業(yè)鏈較短，市場培育的合格融資主體、承貸主體不多。1980-2016年間中國農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)增長率0.62%，明顯低于工業(yè)的1.25%。同時，“三農(nóng)”產(chǎn)品在市場流通過程中價格波動較大，造成產(chǎn)業(yè)投資收益不穩(wěn)定。
（二）農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需加強。鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)設(shè)施項目多為公益性項目或準(zhǔn)公益性項目，撬動社會資本投入難度較大，項目現(xiàn)金流十分有限，導(dǎo)致欠賬較多，160個國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣中有69個縣不通高速公路，106個縣不通鐵路，70個縣轄內(nèi)公路里程在2000公里以下。地方政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌考慮不足，69個未通高速公路的重點幫扶縣中，納入所在省高速建設(shè)規(guī)劃的僅有25個、占比36.23%。基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)成本較高，廣西、云南、四川的重點幫扶縣多位于山區(qū)，高速公路每公里建設(shè)費用是平原地區(qū)的2至6倍。
（三）農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施供給不足。農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療、養(yǎng)老保障等公共服務(wù)的水平和能力遠落后于城鎮(zhèn)，我國80%的醫(yī)療資源都在城市，城市人均擁有的醫(yī)療衛(wèi)生資源量是農(nóng)村的兩倍以上。農(nóng)村教育、文化等公共服務(wù)硬件、軟件雙缺，鄉(xiāng)村文化建設(shè)形式大于內(nèi)容，農(nóng)民參與度較低。
三、從制度層面設(shè)計看，“打捆打包”、盤活資產(chǎn)、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)、過渡期后幫扶等機制還有待完善
（一）“打捆打包”模式實施路徑有待細化。2023年中央一號文件明確，鼓勵將符合條件的項目打捆打包按規(guī)定由市場主體實施，撬動金融和社會資本按市場化原則更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。實踐中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目在現(xiàn)金流、區(qū)域、領(lǐng)域等方面“捆”或“包”的方式和結(jié)構(gòu)等仍不明確，缺少相關(guān)操作指引，社會資本方在支持相關(guān)項目時，對“打捆打包”的合規(guī)性、現(xiàn)金流的可靠性還存在一定顧慮。
（二）盤活存量資產(chǎn)政策尚有待進一步明晰。2022年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》，明確鼓勵銀行等金融機構(gòu)按照市場化原則提供配套融資支持盤活存量資產(chǎn)。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村在發(fā)展過程中形成了大量可開發(fā)利用的存量資產(chǎn)，亟需通過進一步盤活釋放存量資產(chǎn)效益，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持。但目前有關(guān)部門對于銀行機構(gòu)參與盤活存量資產(chǎn)路徑尚未予以明確。
（三）當(dāng)前聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制有待完善。習(xí)近平總書記強調(diào)，要更多在增強脫貧地區(qū)和脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動力上下功夫，推動各類資源、幫扶措施向促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和擴大就業(yè)聚焦聚力。例如，國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣增收措施主要以納入低保或提供公益性崗位為主，通過企業(yè)帶動就業(yè)方式增收的占比較低。未獲得就業(yè)崗位監(jiān)測對象的收入來源始終處在不確定的狀態(tài)，自身素質(zhì)也沒有得到提升，極易返貧。據(jù)統(tǒng)計，國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣防返貧監(jiān)測對象中因收入不穩(wěn)定因素返貧致貧的約占30%。
（四）過渡期后幫扶機制尚不明確。習(xí)近平總書記強調(diào)，要謀劃過渡期后的具體制度安排。目前，國家對于過渡期后相關(guān)幫扶機制尚處在謀劃階段，具體政策仍不明晰，社會各方面研究制定欠發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村低收入人口等重點群體開展常態(tài)化幫扶措施缺少遵循和依據(jù)。例如，目前除去脫貧人口直接參與生產(chǎn)經(jīng)營的幫扶項目外，還包括了許多諸如農(nóng)合補貼、教育補貼等無需脫貧戶付出勞動的福利性舉措，一旦終止這些措施，脫貧戶收入將面臨下跌。
四、從政策性金融支持路徑看，財政協(xié)同、產(chǎn)品體系、機構(gòu)設(shè)置等方面尚需健全
（一）政策性金融與財政協(xié)同機制存在堵點。一方面，政策性金融與國家專項債之間尚缺乏明確的聯(lián)動機制，專項債發(fā)行規(guī)模始終較小；在服務(wù)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域未明確建立撬動政策性金融資金投入的聯(lián)動機制，導(dǎo)致“政策性資金難投入”與“專項債支持范圍有限”兩種不平衡不充分現(xiàn)象并存。另一方面，國家尚未明確“兩項”指標(biāo)交易收入的返還實施主體的具體路徑，農(nóng)發(fā)行將“兩項”指標(biāo)交易收入作為公益性建設(shè)的第一還款來源存在隱性債務(wù)爭議。
（二）政策性金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)品體系仍需充實。農(nóng)發(fā)行現(xiàn)有貸款產(chǎn)品支持全面推進鄉(xiāng)村振興針對性不足。例如，農(nóng)發(fā)行于2018年設(shè)立“生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護貸款”，因政策性貸款產(chǎn)品劃分的窗口期等原因，該產(chǎn)品目前屬自營性業(yè)務(wù)，難以發(fā)揮其有效作用。又如，農(nóng)發(fā)行針對防返貧監(jiān)測對象、脫貧人口、易地搬遷人口、農(nóng)村低收入群體、新市民等重點幫扶人群，主要是依靠城鄉(xiāng)一體化貸款、支農(nóng)轉(zhuǎn)貸款等方式予以間接支持，尚無專屬精準(zhǔn)幫扶貸款產(chǎn)品。
（三）農(nóng)發(fā)行基層機構(gòu)人員缺少部分產(chǎn)品投放經(jīng)驗。農(nóng)發(fā)行改善農(nóng)村人居環(huán)境貸款產(chǎn)品主要用于滿足農(nóng)村區(qū)域內(nèi)農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、農(nóng)村居民住房條件改善、農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等改善農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)及運營方面的資金需求，是傳承發(fā)揚浙江“千萬工程”經(jīng)驗推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的有力抓手，與鄉(xiāng)村建設(shè)行動重點任務(wù)高度契合。但目前農(nóng)發(fā)行部分基層機構(gòu)人員對于該貸款產(chǎn)品的熟悉度不夠，缺乏投放經(jīng)驗，產(chǎn)品使用質(zhì)效有待提升。
（四）農(nóng)發(fā)行縣域基層機構(gòu)設(shè)置仍需完善。農(nóng)發(fā)行縣支行現(xiàn)行設(shè)置依據(jù)是“在1995年末劃轉(zhuǎn)農(nóng)發(fā)行貸款余額5000萬元以上的縣市設(shè)立支行”，已難以反映當(dāng)前服務(wù)鄉(xiāng)村振興的真實情況，從全行范圍來看，有相當(dāng)多的派出業(yè)務(wù)組的貸款余額很大，已與當(dāng)?shù)乜h支行的業(yè)務(wù)規(guī)模不相上下；有部分縣支行存量業(yè)務(wù)卻較小，甚至低于1995年創(chuàng)設(shè)之初5000萬元的規(guī)模，結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出。
五、對策建議
（一）聚焦鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域給予大力支持。一是全力支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。圍繞各縣特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，突出支持一批有特色、有市場、有效益、有品牌的產(chǎn)業(yè)，重點支持國家和省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等建設(shè)，支持打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)域增長極和產(chǎn)業(yè)高地并助力完善產(chǎn)業(yè)鏈的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制，積極支持推進農(nóng)業(yè)與加工流通業(yè)，文化、旅游、教育、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，信息產(chǎn)業(yè)等融合。二是重點支持鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。重點支持中西部地區(qū)農(nóng)村廁所革命，因地制宜建設(shè)污水處理設(shè)施；支持健全農(nóng)村生活垃圾收運處置體系，推進有條件的地方開展農(nóng)村生活垃圾源頭分類治理；積極對接農(nóng)村道路暢通工程、城鄉(xiāng)交通一體化示范創(chuàng)建、農(nóng)村供水保障工程、鄉(xiāng)村清潔能源建設(shè)工程、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展工程等專項規(guī)劃，支持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往村覆蓋、往戶延伸；加大對農(nóng)田、水利、物流等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施支持力度。三是重點支持提升鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)水平。聚焦鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等重點領(lǐng)域，全面支持產(chǎn)教融合基地建設(shè)、教育設(shè)施建設(shè)、健康鄉(xiāng)村建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、文化惠民工程等，推動鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)從有到好的轉(zhuǎn)變。
（二）進一步完善鄉(xiāng)村振興制度層面設(shè)計。一是明確農(nóng)村公益性項目“打捆打包”的支持路徑。建議由相關(guān)部門牽頭細化制度體系?，F(xiàn)金流方面，明確只要項目或?qū)嵤┲黧w綜合收益能夠覆蓋貸款本息，就不認定為涉及地方政府隱性債務(wù)。領(lǐng)域方面，允許農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施公益性項目，與其衍生的經(jīng)營性項目以及其他獨立的產(chǎn)業(yè)類經(jīng)營性項目一并“打捆打包”進行包裝，確保項目收益自平衡，吸引社會資本積極介入。區(qū)域方面，允許農(nóng)發(fā)行支持包含部分城市建設(shè)內(nèi)容的城鄉(xiāng)融合發(fā)展項目。二是明確銀行機構(gòu)參與盤活存量資產(chǎn)方式。建議監(jiān)管部門明確允許銀行機構(gòu)支持借款人購買存量國有資產(chǎn)直接經(jīng)營或續(xù)建、改擴建，擴充銀行機構(gòu)參與盤活存量資產(chǎn)的渠道，進一步支持企業(yè)擴大經(jīng)營規(guī)模，改善經(jīng)營方式，挖掘存量資產(chǎn)價值，有效提升項目效益水平。三是完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制。聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)對象方面，加緊研究設(shè)立精準(zhǔn)幫扶防返貧貸款，將防止返貧監(jiān)測對象、農(nóng)村低收入人口、新市民等納入精準(zhǔn)幫扶防返貧貸款支持對象范圍。聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)主體方面，繼續(xù)支持培育壯大地方國有企業(yè)，整合轄內(nèi)土地、景觀、文化等各類資源，合規(guī)注入當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)推動市場化轉(zhuǎn)型，實施主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)，依托“國企+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體+農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)運營模式，帶動各類經(jīng)營主體發(fā)展、農(nóng)民增收。四是探索過渡期后幫扶機制常態(tài)化。建議由相關(guān)部門加大研究探索力度，為金融機構(gòu)提供政策遵循。一方面，過渡期結(jié)束后不“一刀切”幫扶政策，對國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣等欠發(fā)達地區(qū)進行一次鞏固銜接普查，對確需延續(xù)相關(guān)政策的地區(qū)，逐縣逐政策明確延續(xù)期。另一方面，調(diào)整優(yōu)化防返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制。參照脫貧攻堅期精準(zhǔn)扶貧貸款做法，相關(guān)部門定期向人民銀行推送監(jiān)測對象信息，金融機構(gòu)精準(zhǔn)發(fā)放防返貧貸款，推動企業(yè)與監(jiān)測對象強化利益聯(lián)結(jié)。
（三）創(chuàng)新提升政策性金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興路徑。一是完善政策性金融與財政的協(xié)同機制。探索建立政策性金融與鄉(xiāng)村振興專項債共同支持國家重大項目的聯(lián)動機制。研究服務(wù)鄉(xiāng)村振興“專項債+信貸”的銜接具體辦法，在重點區(qū)域、領(lǐng)域優(yōu)先探索重大項目“專項債+政策性長期項目融資”聯(lián)動機制。進一步規(guī)范農(nóng)地“兩項”指標(biāo)交易收入作為還款來源等不涉及地方政府隱性債務(wù)的認定標(biāo)準(zhǔn)，明確“兩權(quán)”指標(biāo)交易收益的返還路徑，繼續(xù)完善依托土地資源拓寬支農(nóng)惠農(nóng)有關(guān)政策。明確在一定條件下允許“兩權(quán)”指標(biāo)收入由主管部門賬戶直接劃撥實施主體，減少中間環(huán)節(jié)，有效推動鄉(xiāng)村振興公益性、準(zhǔn)公益性項目建設(shè)。二是持續(xù)優(yōu)化政策性金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)品體系。簡化農(nóng)發(fā)行營銷產(chǎn)品的行政審批流程，更加注重政策性銀行職能定位、經(jīng)營范圍及基礎(chǔ)產(chǎn)品的監(jiān)管，給予政策性銀行在對接政府、市場需求方面一定的靈活性，重點支持農(nóng)發(fā)行加快新設(shè)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)”政策性產(chǎn)品。三是加強改善農(nóng)村人居環(huán)境貸款產(chǎn)品培訓(xùn)推廣力度。農(nóng)村人居環(huán)境改善是實施“千萬工程”的重點和前提內(nèi)容，當(dāng)前全國正深入推廣“千萬工程”重要經(jīng)驗，農(nóng)發(fā)行要用好這一政策性金融專有的獨特產(chǎn)品，通過農(nóng)發(fā)行大講堂、鄉(xiāng)村振興條線業(yè)務(wù)調(diào)度會、實地調(diào)研等方式，加強對基層機構(gòu)人員關(guān)于使用改善農(nóng)村人居環(huán)境貸款產(chǎn)品的培訓(xùn)推廣，重點宣介使用該產(chǎn)品的支持范圍、準(zhǔn)入條件、典型案例等事項，推動用好這一信貸產(chǎn)品，促進宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)。四是探索政策性銀行縣域機構(gòu)設(shè)置動態(tài)調(diào)整機制。按照“總量不變、動態(tài)調(diào)整”的思路，制度化政策性銀行基層分支機構(gòu)設(shè)置的行政審批審議流程，制定機構(gòu)設(shè)置變更的原則辦法，機構(gòu)的組織管理部門依據(jù)政策發(fā)起機構(gòu)變更調(diào)查、制定變更方案并報“三會一層”討論、審議、表決，經(jīng)報有權(quán)監(jiān)管部門審議備案后執(zhí)行。
