「關鍵詞」水利?基礎設施?信貸?
經(jīng)過“十二五”“十三五”的努力，當前我國水利工作已進入加快補齊短板、消除薄弱環(huán)節(jié)、筑牢安全底線、解決累積性問題、提檔升級的關鍵時期。政策面上，二十大報告明確要求統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境與水生態(tài)治理；金融面上，水利建設投資呈加速增長態(tài)勢，這些對水利信貸工作的支持對象和支持力度等提出了新的要求。
一、我國水利建設總體情況
（一）水利概念及其內(nèi)涵的演變
“水利”一詞最初指捕魚之利，戰(zhàn)國末期《呂氏春秋·慎人》記載“掘地財、取水利”。到西漢時期，“水利”一詞增加防洪、引水、航運等現(xiàn)代水利核心內(nèi)涵，《史記·河渠書》記載了從禹治水到漢武帝黃河瓠子堵口這一歷史時期內(nèi)一系列治河防洪、開渠通航和引水灌溉的史實，并指出“自是之后，用事者爭言水利”。近現(xiàn)代以來，隨著社會經(jīng)濟技術不斷發(fā)展，水利的內(nèi)涵也進一步充實細化，又增加了工程水利、環(huán)境水利、水能開發(fā)、水土保持等新內(nèi)容。1933年，中國水利工程學會①第三屆年會決議，從工程水利角度指出：“水利”工程主要包括八種，即防洪、排水、灌溉、水力、水道、給水、污渠、港工。2006年，《中國水利百科全書》進一步明確細化各類水利工程和設施種類，主要包括堤、壩、閘、槽、渠、井、泵站、管道、魚道、碼頭、電廠、河道整治、水土保持、污水處理以及水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游和環(huán)境保護中與水利有關的工程與設施。
因此，從學術定義看，水利建設主要包括防洪、灌溉、供排水、污水處理、水能開發(fā)、航運、水產(chǎn)、旅游、水土保持和水生態(tài)保護等。2011年，中央一號文件《中共中央 國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》明確2011—2020年間我國水利建設主要包括農(nóng)田水利、中小河流治理和小型水庫除險加固、解決工程性缺水、防汛抗旱、農(nóng)村飲水安全、大江大河治理、水資源配置工程、水土保持和水生態(tài)保護、開發(fā)水能資源、強化水利科技支撐等10個方面。這與水利學術定義高度一致，構成了我國水利建設的主要內(nèi)容。
（二）新時代水利建設主要成就
十八大以來，我國高度重視水利建設，把水安全上升為國家戰(zhàn)略，水利事業(yè)取得了重大成就。
一是在流域防洪方面，十年來新增水庫庫容1051億m3、新增江河堤防5.65萬km，新增各類水情站點5萬余處，水利災害防御預警能力顯著提升。二是在水網(wǎng)建設方面，新建大中型灌區(qū)7330處，新增農(nóng)田有效灌溉面積1億畝，農(nóng)村自來水基本普及，2021年末達到84%，水資源調(diào)配和保障能力整體提升。三是在節(jié)約用水方面，全面深入推進國家節(jié)水行動，2012—2021年間，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值和工業(yè)增加值用水量分別下降45%和55%，全國用水總量基本穩(wěn)定。四是在生態(tài)保護方面，十年來水土流失面積和強度實現(xiàn)“雙降”，共治理水土流失面積58萬km2，成功實現(xiàn)華北地區(qū)地下水位由降轉(zhuǎn)升。五是在水利管理方面，堅持兩手發(fā)力，出臺一系列水利投融資政策，2011—2021年共完成投資6.66萬億元，是之前十年的5倍。大數(shù)據(jù)等信息技術與水利業(yè)務深度融合，實現(xiàn)了重要水信息及時掌握。
（三）新時代水利建設投資情況
近年來，我國水利建設投資規(guī)模穩(wěn)步增加，特別是“十四五”時期水利投資力度進一步加大。主要呈現(xiàn)三大特點：
一是水利建設年度投資完成規(guī)模快速增長。自2011年開始，我國水利建設投資呈快速上升趨勢，年均增速33.48%，2022年突破萬億大關，創(chuàng)歷史新高。（見圖1）
二是水利固定資產(chǎn)投資增速高于全社會平均水平。2012—2022年水利投資總額年增長率為12.32%，高出同期全社會固定資產(chǎn)投資年均增長率2.89%。（見圖2）
三是水利建設投資來源構成逐漸轉(zhuǎn)變?？傮w看，政府投資占比呈下降趨勢，國內(nèi)貸款和企業(yè)私人投資占比自2015年后顯著增加，主要原因是2014年起地方政府債務管理持續(xù)加強，政府投資受財力限制無法滿足水利建設需要，部分資金缺口逐漸轉(zhuǎn)向其他渠道融資。（見圖3）
二、銀行支持水利建設的形勢
（一）國家水利建設總體規(guī)劃與重要部署
十八大以來，習近平總書記站在中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，為新時代水利事業(yè)發(fā)展提供了行動指南。
2011年印發(fā)的中央一號文件《中共中央 國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》），確立了2011—2020年我國水利事業(yè)的發(fā)展方向。在此之后我國水利領域重要規(guī)劃、政策，如《水利發(fā)展規(guī)劃2011—2015年》《水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等，都是在《決定》的框架體系下制定推動?！稕Q定》強調(diào)了新形勢下水利的戰(zhàn)略地位和作用，明確提出到2020年我國水利改革目標任務，并對大興農(nóng)田水利建設、提高防汛抗旱應急能力、加強水資源配置工程建設、水土保持和水生態(tài)保護、開發(fā)水能資源等10項重點任務進行部署。此外，《決定》明確提出“支持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行積極開展水利建設中長期政策性貸款業(yè)務”，這是農(nóng)發(fā)行全面開辦水利建設貸款的最重要政策依據(jù)。
2021年出臺的《“十四五”水安全保障規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），是“十四五”時期我國水利事業(yè)發(fā)展的綱領性文件?！兑?guī)劃》以全面推進國家水網(wǎng)工程建設為重點，研究提出了“十四五”水安全保障目標任務及2035年目標展望，要求“十四五”期間主要抓好實施國家節(jié)水行動、重大水資源工程建設、防洪薄弱環(huán)節(jié)建設、水土保持和河湖整治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利建設、智慧水利建設、水利重點領域改革、加強水利管理8個重點任務。
在《規(guī)劃》框架體系下，中央層面還在重要會議、文件中對水利建設密集作出系列重要部署。如2022年4月，中央財經(jīng)委第十一次會議對全面加強水利基礎設施建設進行部署，要求加快構建國家水網(wǎng)主骨架和大動脈、完善農(nóng)田水利設施、實施規(guī)?；┧こ?、加強防洪排澇和污水收集處理建設。2022年5月，《國務院關于印發(fā)扎實穩(wěn)住經(jīng)濟一攬子政策措施的通知》將“加快推進一批論證成熟的水利工程項目”作為穩(wěn)投資促消費政策第一條。2022年12月，《擴大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022—2035年）》再次對水利建設進行專門部署，重點要求加快推進集防洪減災、水資源調(diào)配、水生態(tài)保護等功能為一體的綜合水網(wǎng)建設。2023年1月，《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》單列一節(jié)強調(diào)和部署“加強水利基礎設施建設”。此外，《“十四五”期間推進智慧水利建設實施方案》《“十四五”城市排水防澇體系建設行動計劃》《關于加強非常規(guī)水源配置利用的指導意見》等部委文件也對水利事業(yè)各專項領域進行部署。
通過上述梳理，可以看出：一是中央對水利建設越來越重視，水利相關部署日益密集，領域劃分逐步精細。二是當前我國水利建設發(fā)展的重點領域主要包括水資源調(diào)配、農(nóng)田水利、防洪排澇、城鄉(xiāng)供水、水生態(tài)保護治理、水能開發(fā)利用、智慧水利等七方面。
（二）當前水利基礎設施建設投資需求分析
從總量看，經(jīng)向水利部了解，2023年水利投資計劃與2022年基本持平，預計超過1萬億元。預計到2035年，水利總投資將超過15萬億元。由此可見，未來十年水利建設都將保持高位運行態(tài)勢，持續(xù)存在較大投資需求。主要有以下兩方面原因：一是我國目前水利基礎設施依然不夠完善。針對我國水資源時空分布極不均衡、水旱災害多發(fā)頻發(fā)的實際水情，各級政府按《“十四五”水安全保障規(guī)劃》要求，加快推動大量水利項目落地，持續(xù)產(chǎn)生高額投資需求。二是水利建設是穩(wěn)經(jīng)濟的重要手段。大規(guī)模水利工程建設具有吸納投資大、產(chǎn)業(yè)鏈條長、創(chuàng)造就業(yè)多、帶動能力強的作用。2022年水利建設直接吸納就業(yè)人數(shù)251萬人，其中農(nóng)村勞動力205萬人。在疫后經(jīng)濟恢復時期，大力推動水利建設為穩(wěn)投資、促就業(yè)提供有力支撐。
從結構看，2022年水利投資重點在四個領域：一是流域防洪建設領域，完成投資2964億元；二是國家水網(wǎng)建設領域，完成投資4179億元；三是水生態(tài)環(huán)境保護方面，完成投資2132億元；四是推進水文基礎設施、數(shù)字孿生流域、三峽后續(xù)等建設，完成投資810億元。根據(jù)水利部公布信息，下一階段將圍繞完善流域防洪、構建國家水網(wǎng)、復蘇河湖生態(tài)環(huán)境、推進數(shù)字孿生系統(tǒng)建設等目標路徑，努力保持水利基礎設施建設的規(guī)模和進度。
（三）支持水利基礎設施建設同業(yè)競爭分析
從2020年起，連續(xù)四年全國水利工作會議均提出要進一步擴大信貸規(guī)模，把銀行貸款作為水利建設的重要融資渠道。尤其是2022年12月，水利部和人民銀行聯(lián)合印發(fā)《關于加強水利基礎設施建設投融資服務工作的意見》，不僅要求政策性金融加大支持力度，還鼓勵商業(yè)銀行加大中長期貸款投放，在融資成本、貸款期限、還款安排上給予政策優(yōu)惠。
在此政策背景下，銀行同業(yè)紛紛加大對水利建設的信貸支持力度，特別是2022年以來，國開行、工行、農(nóng)行、建行均通過簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議、聯(lián)合發(fā)文等形式加強與水利部的業(yè)務合作，近期中信銀行等股份制商業(yè)銀行也在積極介入。
目前同業(yè)支持水利建設主要有以下做法：一是設立專門機構。如國開行行業(yè)四部行業(yè)三處專門負責水利信貸管理工作，工行公司金融部下設能源水利處負責。二是加大政策優(yōu)惠力度。目前銀行對水利項目優(yōu)惠力度較大。如國開行、農(nóng)行、工行對于國家重大水利工程項目期限均可到45年，國開行對一般水利項目期限可到30年；商業(yè)銀行對重大水利工程報價顯著低于政策性、開發(fā)性銀行；各家銀行在FTP定價上對水利項目也予以傾斜。三是大力支持水電建設。各家銀行均將水力發(fā)電項目納入水利建設貸款支持范疇，水利部也將水電投資納入水利建設投資統(tǒng)計范圍。四是金融服務手段豐富。國開行、工行可發(fā)放“項目前期貸款”滿足提前采購設備、物資等臨時性資金需求，工行還可發(fā)放“項目營運期貸款”用于替換項目建設形成的負債性資金。此外，其他銀行依托牌照優(yōu)勢可提供權益性投資、資產(chǎn)證券化、金融租賃、并購等多元化服務，提升客戶黏性。
三、農(nóng)發(fā)行支持水利建設的成效、經(jīng)驗及問題
（一）農(nóng)發(fā)行支持水利建設的主要成效
早在2007年，農(nóng)發(fā)行就開設了水利建設專項貸款業(yè)務。截至2022年末，累計發(fā)放水利建設貸款11838億元，有力支持了淮河入海水道、南水北調(diào)中線引江補漢、引江濟淮二期、湖南大興寨水庫、四川亭子口灌區(qū)等一批具有社會影響力的國家重大水利工程項目。2022年，農(nóng)發(fā)行全年發(fā)放水利建設1624億元，年末貸款余額5992億元，貸款發(fā)放額與余額均創(chuàng)歷史同期新高，居銀行同業(yè)前列。2012年以來，農(nóng)發(fā)行水利建設貸款余額年均增速16%，特別是2019年以來，年均增速超20%，超過全行各項貸款平均增速。（見圖4）
（二）農(nóng)發(fā)行支持水利建設的經(jīng)驗做法
1.堅持戰(zhàn)略引領。一是提升戰(zhàn)略定位?？傂悬h委高度重視水利建設信貸工作，將支持水利建設作為黨中央、國務院交辦的重要政治任務全力推動，在同業(yè)率先開辦水利建設貸款專項產(chǎn)品，成立專職業(yè)務處室，制定專項貸款管理辦法，持續(xù)加大信貸投放力度。二是強化頂層推動。加強與水利部等部委的溝通對接，從頂層規(guī)劃制定和政策設計層面，推動水利建設信貸支持工作。尤其是2022年，農(nóng)發(fā)行與水利部簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，聯(lián)合印發(fā)指導意見，并召開工作推進會，全面支持各地區(qū)水利建設。三是創(chuàng)建特色品牌。2021年出臺《關于擦亮“水利銀行”特色品牌 高質(zhì)量服務國家水利建設的意見》，提出“十四五”時期力爭審批水利建設貸款超過8千億元的總體目標，全力以赴創(chuàng)建“水利銀行”特色品牌。
2.持續(xù)推動創(chuàng)新。一是創(chuàng)新發(fā)展路徑。結合水利重點領域改革，如水價改革、水流生態(tài)保護補償、用水權交易、節(jié)水交易等，探索公益性、準公益性水利建設項目融資的新思路新路子。二是探索信貸模式。以現(xiàn)金流管理為重點，結合項目和承貸客戶實際情況，充分挖掘項目自身收益和衍生收益、企業(yè)綜合經(jīng)營收益以及其他相關經(jīng)營收益作為還款來源，探索運用盤活水利基礎設施領域存量資產(chǎn)融資方式。
3.優(yōu)化信貸政策。一是突出六大重點領域。大力支持水資源優(yōu)化配置、流域防洪、農(nóng)村供水、農(nóng)田水利、水生態(tài)保護、智慧水利建設等六大重點領域。二是給予五大信貸優(yōu)惠政策。在總行30條服務穩(wěn)住經(jīng)濟大盤專項措施中，在貸款期限、貸款利率、資本金比例、資金籌集、擔保方式五大核心要素上給予水利項目差異化支持。三是開辟七優(yōu)先辦貸通道。在受理、入庫、調(diào)研、審查、審議、審批、發(fā)放七大主要辦貸環(huán)節(jié)對水利項目優(yōu)先辦理，提高辦貸效率。
4.突出精準服務。一是服務政府機構。發(fā)揮農(nóng)發(fā)行四級機構健全、政策貫徹和業(yè)務指導直達基層的優(yōu)勢，點對點為各級地方政府和水主管部門量身定制水利金融服務方案。二是服務重點客戶。發(fā)揮橋梁紐帶作用，積極推薦央企、地方重點國企、績優(yōu)上市公司等優(yōu)質(zhì)客戶與地方水利主管部門開展項目對接。三是服務重大項目。全力以赴支持重大水利工程，帶動支持更多地方民生水利項目，形成“重點突破、全面鋪開”的良好業(yè)務格局。四是發(fā)揮行業(yè)引領作用。通過銀團貸款、政府與社會資本合作、投貸聯(lián)動等方式引導各方社會資本參與水利建設。如2022年農(nóng)發(fā)基礎設施基金支持支持水利項目229個，預計拉動總投資超過4000億元。
（三）農(nóng)發(fā)行支持水利建設面臨的問題
一是業(yè)務支持領域需要進一步拓展。對照國家關于水利的總體規(guī)劃與重要部署，對標同業(yè)水利貸款覆蓋領域，農(nóng)發(fā)行水利貸款支持領域還有拓展的空間，如對大中型水電、抽水蓄能電站等短板領域的支持相對欠缺。
二是特色產(chǎn)品有待進一步調(diào)整完善。之前農(nóng)發(fā)行提出打造“長江黃河保護貸”“鄉(xiāng)村振興水利貸”“水生態(tài)保護貸”等多個特色產(chǎn)品，需要結合最新水利規(guī)劃部署和信貸形勢調(diào)整完善，形成特色鮮明、重點突出、專業(yè)全面的二級細分產(chǎn)品。
三是同業(yè)競爭日益激烈。從兩年信貸實踐看，貸款定價已成為水利項目競爭焦點。如重慶云陽抽水蓄能電站項目，是農(nóng)發(fā)基礎設施基金首筆投放項目。近日信貸融資招標，據(jù)了解同業(yè)報價在2.5%左右。
四是金融服務手段較為單一。農(nóng)發(fā)行對水利建設的支持方式主要是貸款，權益投資和代理發(fā)行債券較少，和同業(yè)多元化金融服務相比較為單一。在競爭上主要依靠延遲期限、降低定價，對利差收入影響較大。
四、相關工作建議
為更好服務國家水利建設、有效應對同業(yè)競爭，切實提升農(nóng)發(fā)行“水利銀行”特色品牌的含金量，建議重點從以下幾方面抓好水利信貸工作：
（一）加大支持力度。針對未來十年我國水利投資保持高位運行、年均投資約1.3萬億的情況，進一步加大水利信貸支持力度，明確全行水利建設貸款投放目標。今后三年投放水利建設貸款不低于4500億元，2023年投放不低于1500億元，到“十四五”末期貸款余額突破8000億元。
（二）完善產(chǎn)品體系。一是按照中央關于水利建設的最新規(guī)劃部署，結合水利部水利建設投資統(tǒng)計范圍，參照銀行同業(yè)普遍做法，將排水工程、污水處理、水能能源開發(fā)與利用全面納入農(nóng)發(fā)行水利建設貸款支持范圍，全方位支持新時代水利高質(zhì)量發(fā)展。二是比照近幾年我國水利投資用途結構，梳理細化農(nóng)發(fā)行水利建設貸款二級特色產(chǎn)品，精準對接各地水利投資需要。具體包括農(nóng)田水利建設貸、防洪排水工程貸、水資源優(yōu)化配置貸、城鄉(xiāng)供水工程貸、水生態(tài)保護與治理貸、水能資源開發(fā)與利用貸、智慧水利貸等特色產(chǎn)品。
（三）優(yōu)化信貸政策。在貸款期限方面，對水利項目按一般項目、省部級、國家級等分類設定貸款期限，從30年到45年不等。在貸款定價方面，進一步加大利率優(yōu)惠，積極向人民銀行爭取水利PSL資金或?qū)ｍ椩儋J款等政策支持。對國家重大水利工程，允許分行自主定價，并在一定額度內(nèi)對新發(fā)放貸款執(zhí)行FTP優(yōu)惠定價。在貸款擔保方面，在實質(zhì)風險可控情況下，對國家重大水利工程項目可對標同業(yè)設置擔保條件和擔保方式。在服務重點項目方面，進一步明確重大水利工程范圍，對此類項目精簡辦貸流程，直接納入總行重點項目清單，享受相關優(yōu)惠政策。在服務骨干客戶方面，對南水北調(diào)集團等國家水網(wǎng)建設骨干企業(yè)，允許分行自主定價，并可對標同業(yè)設置貸款期限、擔保條件和擔保方式。
（四）加大營銷力度。一是加強重點客戶營銷。加強與水利水電相關央企、省企、優(yōu)質(zhì)上市公司的營銷對接，推動建立戰(zhàn)略合作關系，并將支持水利建設作為重要合作領域，持續(xù)推動戰(zhàn)略合作協(xié)議轉(zhuǎn)化為業(yè)務發(fā)展實效。二是做好重點項目營銷對接。與水利部各司局建立常態(tài)化項目對接機制，及時取得水利各細分領域重點項目清單，下發(fā)分行做好具體項目營銷對接，對重點項目建立臺賬、定期督導、扎實推進。三是大力推進投貸聯(lián)動。發(fā)揮好農(nóng)發(fā)行投資介入的先發(fā)優(yōu)勢，密切跟蹤農(nóng)發(fā)基礎設施基金支持的229個水利項目建設進度和信貸需求，及時研究承接機制和落地措施。
（五）提升服務質(zhì)效。一是推動融資模式創(chuàng)新。以項目和客戶現(xiàn)金流管理為重點，探索水利項目市場化運作的新路子新方法，用好“肥瘦搭配”“整體立項”等項目運作模式，挖掘水資源、生態(tài)產(chǎn)品、砂石開采等水利衍生價值補充項目還款來源。探索盤活水利基礎設施領域存量資產(chǎn)融資方式，推動地方水利相關領域資產(chǎn)和企業(yè)整合做實做大做強。二是豐富金融服務手段。綜合運用貸款、投資、代理債券發(fā)行等多種方式拓寬水利項目融資渠道。推動發(fā)行以水利建設、重大水利工程為主題的政策性金融債券，吸引社會資本參與水利建設。三是探索貸款流量管理。在全行總體信貸資源有限的情況下，運用基礎設施不動產(chǎn)信托基金（REITs）等方式將長期限、有收益的水利項目提前退出，收回資金優(yōu)先用于支持水利建設，將水利貸款從增量管理轉(zhuǎn)化為流量管理，從而進一步加大對水利的信貸支持力度。四是開展同業(yè)溝通合作。在積極應對競爭的同時，學習借鑒同業(yè)先進做法，取長補短；與有權益性投資業(yè)務的同業(yè)開展投貸聯(lián)動，優(yōu)勢互補。對競爭激烈的重大項目，靈活采用銀團貸款、聯(lián)合貸款等方式。
（六）深化部委合作。一是全面深化與水利部門業(yè)務合作。與水利部門各業(yè)務條線保持緊密業(yè)務聯(lián)系，及時掌握水利領域相關規(guī)劃政策及重點項目清單，聯(lián)合開展業(yè)務培訓、實地調(diào)研等。積極爭取在水利行業(yè)政策文件中體現(xiàn)發(fā)揮政策性職能作用相關內(nèi)容，為業(yè)務發(fā)展創(chuàng)造良好外部環(huán)境。二是加強發(fā)改部門業(yè)務聯(lián)系。發(fā)改部門農(nóng)村經(jīng)濟條線負責水利基礎設施發(fā)展規(guī)劃、計劃和政策，承擔重點項目可研批復職責。要與發(fā)改農(nóng)村經(jīng)濟條線積極建立業(yè)務聯(lián)系，密切跟蹤重大水利項目前期進展情況，及時協(xié)同相關機構開展信貸工作。
（七）強化保障措施。一是繼續(xù)單列考核。繼續(xù)將水利建設貸款投放納入省級分行績效進行單列考核，充分調(diào)動分支機構積極性。二是傾斜資源配置。優(yōu)先保障水利建設貸款的信貸規(guī)模需求，在內(nèi)部FTP定價方面提高優(yōu)惠力度，調(diào)動分行積極性。三是爭取差異化監(jiān)管政策。積極向銀保監(jiān)會申請，對水利建設貸款風險加權資產(chǎn)測算權重執(zhí)行差異化標準。四是加強總結宣傳。全面總結農(nóng)發(fā)行支持水利建設的經(jīng)驗做法、成效亮點、典型案例等，加大向各級黨政的推介力度。通過主流媒體、農(nóng)發(fā)行網(wǎng)站、微信公眾號等渠道，講好“水利銀行”品牌故事。
注：
①?中國水利工程學會是中國水利學會的前身。中國水利學會是全國性權威水利學術機構，接受中國科學技術協(xié)會和水利部業(yè)務指導和監(jiān)督管理，主辦有《水利學報》等國內(nèi)核心水利期刊。
