「摘要」生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一個突出短板，開展治理和修復(fù)需要大量資金投入。國家有關(guān)部門正在倡導(dǎo)開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（Ecology-Oriented Development，簡稱EOD），鼓勵把生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目“打捆”，作為一個整體項(xiàng)目統(tǒng)籌推進(jìn)，由一個主體一體化實(shí)施，以收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)反哺生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目，同時嚴(yán)格落實(shí)政府債務(wù)風(fēng)險管控，不增加地方政府隱性債務(wù)。本文闡述了EOD模式的成效及應(yīng)用實(shí)施情況，探討支持EOD模式需要關(guān)注的要點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上提出農(nóng)發(fā)行支持EOD模式的對策建議。
「關(guān)鍵詞」EOD模式?生態(tài)環(huán)境保護(hù)?模式探索
黨的十八大以來，我國推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)決心之大、力度之大、成效之大前所未有，污染防治攻堅戰(zhàn)取得重大進(jìn)展，生態(tài)環(huán)境狀況持續(xù)改善，人民群眾對生態(tài)環(huán)境的滿意度逐步提升。但生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作仍面臨著成果保持困難、治理模式單一、政府投入困難、社會資本參與度不高等難題。為尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)保之間的平衡點(diǎn)，把環(huán)境資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展資源、把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，生態(tài)環(huán)境部牽頭開展了環(huán)境治理模式的創(chuàng)新實(shí)踐，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（EOD）應(yīng)運(yùn)而生。
一、EOD模式的成效及應(yīng)用
（一）EOD模式的成效。EOD模式是以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強(qiáng)、收益性較差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。環(huán)保項(xiàng)目初期投入大，并且項(xiàng)目自身現(xiàn)金流往往難以覆蓋其建設(shè)成本，很難在金融機(jī)構(gòu)融資，所以長期以來主要依賴財政投入。隨著污染防治攻堅戰(zhàn)持續(xù)深入，對生態(tài)環(huán)境治理的資金需求越來越大，但資金來源和渠道相對匱乏，總體投入不足，政府支出壓力增大，將現(xiàn)金流不足的項(xiàng)目和與之關(guān)聯(lián)的盈利性項(xiàng)目一體實(shí)施的EOD模式應(yīng)運(yùn)而生。EOD具有一定優(yōu)勢，一是拓寬環(huán)保領(lǐng)域資金渠道。EOD講究“肥瘦搭配”，將前期生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的投入納入開發(fā)成本，產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目為其“造血”，項(xiàng)目整體收支平衡使其能夠市場化運(yùn)作，自身財務(wù)現(xiàn)金流可持續(xù)，最大限度減少政府資金投入，緩解財政支出壓力。二是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。生態(tài)環(huán)境治理為產(chǎn)業(yè)引入與人口流入提供良好生態(tài)基礎(chǔ)，推進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、文化旅游、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等開發(fā)建設(shè)更為便利，帶動本地人口就業(yè)，增加當(dāng)?shù)囟愂帐杖?，激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力，有利于引入人才、留住人才，形成良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟(jì)效益的整體增值。三是做大做強(qiáng)市場主體。一般而言，政府為支持EOD項(xiàng)目所提供的供水、光伏、文旅等優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)，可壯大企業(yè)經(jīng)營實(shí)力，增加其融資擔(dān)保能力，也有利于企業(yè)資產(chǎn)保值增值。
（二）EOD模式的應(yīng)用。2016年11月印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中明確“加快環(huán)境治理市場主體培育，探索環(huán)境治理工程與經(jīng)營開發(fā)工程組合開發(fā)模式，健全社會資本投資環(huán)境治理回報機(jī)制，深化環(huán)境效益試點(diǎn)，創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境治理一體化、環(huán)?！ヂ?lián)網(wǎng)+’、環(huán)保物聯(lián)網(wǎng)等污染治理與管理模式，鼓勵各類投資進(jìn)入環(huán)保市場”,這被視為 EOD 模式最早的一種政策背景。2021年4月，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委等部門啟動了EOD模式試點(diǎn)，2022年4月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲備庫入庫指南（試行）》，大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重點(diǎn)海域綜合治理、土壤污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、其他環(huán)境治理等作為EOD的支持范圍，EOD項(xiàng)目開始實(shí)施入庫管理制度，標(biāo)志著EOD模式發(fā)展到了一個新的階段，已從政策引導(dǎo)階段發(fā)展到具體實(shí)施階段。截至2022年底，155個EOD項(xiàng)目進(jìn)入國家?guī)?，總投資約8000億元。從項(xiàng)目地區(qū)分布來看，EOD項(xiàng)目主要分布在華東和華中地區(qū)；從項(xiàng)目內(nèi)容來看，主要涉及環(huán)境治理、生態(tài)旅游和基礎(chǔ)設(shè)施三個方面。
從對安徽、江蘇兩省調(diào)研了解情況來看，安徽、江蘇兩省均已建立省級EOD項(xiàng)目庫。2022年1月，安徽省生態(tài)環(huán)境廳、安徽省發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行安徽省分行、農(nóng)發(fā)行安徽省分行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展省級生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式工作的通知》，啟動省級EOD模式項(xiàng)目實(shí)施。安徽現(xiàn)有入庫項(xiàng)目25個，其中國家級12個，總投資387億元，融資需求288億元；省級項(xiàng)目13個，總投資314億元，融資需求240億元。2023年3月，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳、江蘇省發(fā)展改革委和財政廳聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式（EOD）實(shí)施工作方案（試行）》，力爭“十四五”期間在全省范圍內(nèi)建設(shè)省級EOD試點(diǎn)項(xiàng)目40個，江蘇省第一批共有14個省級EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目，總投資合計近390億元，融資需求約284億元。另據(jù)了解，山東、福建、浙江、廣東、廣西等多個省份均已經(jīng)建立省級EOD項(xiàng)目庫。
二、EOD模式需要關(guān)注的幾個特點(diǎn)
EOD模式作為一種新的項(xiàng)目組織形式，實(shí)踐表明其能有效鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)工作，降低政府支出。但目前，EOD模式在項(xiàng)目謀劃和實(shí)施過程中仍存在著一些情況值得關(guān)注。
（一）環(huán)境治理導(dǎo)向不夠突出。EOD其中E是基礎(chǔ)，其他是圍繞這一基礎(chǔ)拓展的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，環(huán)境導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)十分明確，但一些地方謀劃的項(xiàng)目大多存在環(huán)境治理內(nèi)容過于籠統(tǒng)的現(xiàn)象。EOD模式項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵是將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目作為一個整體開展“一體化”實(shí)施，綜合測算整體項(xiàng)目的成本和收益，以此來避免兩類項(xiàng)目割裂實(shí)施，確保產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目對生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的有效反哺，但實(shí)施過程中仍有很多地方對此認(rèn)識不夠全面，兩類項(xiàng)目不能有效融合，一體化實(shí)施難度大。
（二）客戶對于產(chǎn)業(yè)開發(fā)的專業(yè)程度不夠。EOD項(xiàng)目往往由不同領(lǐng)域的幾個子項(xiàng)目組成，涉及行業(yè)跨度大，“一體化實(shí)施”的特點(diǎn)也對實(shí)施主體的專業(yè)性提出更高要求，不僅要能夠勝任生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，還需要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的實(shí)施建設(shè)、運(yùn)營管理任務(wù)。從目前EOD項(xiàng)目實(shí)施主體多為政府投融資公司情況看，專業(yè)程度及經(jīng)驗(yàn)還有待提升。部分項(xiàng)目存在多個實(shí)施主體，部分項(xiàng)目中存在將無關(guān)的生態(tài)治理項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行捆綁，EOD項(xiàng)目組織方式一定程度上被泛化。
（三）還款來源風(fēng)險監(jiān)測機(jī)制相對缺乏。EOD模式項(xiàng)目周期長，良好的生態(tài)基礎(chǔ)構(gòu)建需要一定時間才能顯現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入也需要一定的周期。生態(tài)環(huán)境改善需要時間，并且產(chǎn)業(yè)培育過程也有一定風(fēng)險，生態(tài)效益向經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)化具有不確定性，項(xiàng)目還款來源不確定因素多。行業(yè)多、跨度大，建設(shè)范圍廣、子項(xiàng)目多，前期規(guī)劃、行政許可需要多部門統(tǒng)籌，溝通難度大、進(jìn)展慢，部分地方為搶抓入庫機(jī)會，可能存在“輕項(xiàng)目謀劃，重項(xiàng)目入庫”情況，前期謀劃不完備為后續(xù)實(shí)施帶來困難，項(xiàng)目能否按照預(yù)期實(shí)施落地具有不確定性。
（四）項(xiàng)目融資落地率不高。項(xiàng)目入庫與落地實(shí)施之間存在差距，入庫不一定可融資，入庫不代表可實(shí)施，申報情況與落地實(shí)施難以保持全面一致。EOD項(xiàng)目具有整體性和復(fù)雜性，如在初始謀劃階段缺乏對項(xiàng)目的整體認(rèn)識和重要環(huán)節(jié)把控，基礎(chǔ)工作未能夯實(shí)，后續(xù)申報入庫、貸款審批、項(xiàng)目實(shí)施、落地見效等環(huán)節(jié)也會受到阻力。
三、農(nóng)發(fā)行支持EOD模式的建議
（一）出臺專項(xiàng)政策指引，加大對EOD項(xiàng)目的支持力度。EOD項(xiàng)目有其自身的特點(diǎn)，項(xiàng)目涉及內(nèi)容多，尤其是產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的專業(yè)性非常強(qiáng)，建設(shè)內(nèi)容中有較高概率涉及經(jīng)營性資產(chǎn)的建設(shè)運(yùn)營。一是建議研究制定EOD模式的專項(xiàng)政策，針對EOD模式的特點(diǎn)形成針對性較強(qiáng)的操作指引，明確EOD項(xiàng)目辦貸要求和要點(diǎn)。二是出臺專項(xiàng)政策，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)發(fā)行對生態(tài)環(huán)保EOD項(xiàng)目的支持力度，提高各級行對EOD模式的營銷強(qiáng)度，同時做好規(guī)范運(yùn)行和風(fēng)險防范。三是針對EOD項(xiàng)目既有單獨(dú)立項(xiàng)、也有打包立項(xiàng)的情況，建議通過專項(xiàng)政策或打捆打包貸款模式有關(guān)管理辦法，對多個立項(xiàng)形式的EOD項(xiàng)目建立政策上的有效支撐。
（二）完善支持EOD項(xiàng)目營銷產(chǎn)品，匹配充足的權(quán)限。生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)貸款是最適合EOD項(xiàng)目的營銷產(chǎn)品，但其屬于自營性貸款科目，面臨兩類業(yè)務(wù)考核要求，而且給予省級分行的審批權(quán)限也非常低。目前EOD項(xiàng)目一般視建設(shè)內(nèi)容圍繞什么領(lǐng)域，來考慮使用哪種營銷產(chǎn)品，主要通過改善農(nóng)村人居環(huán)境、城鄉(xiāng)一體化等貸款產(chǎn)品進(jìn)行支持。一是建議爭取監(jiān)管部門支持。農(nóng)發(fā)行應(yīng)加大對生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域支持力度，適時推動將生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)貸款由自營性產(chǎn)品調(diào)整為政策性產(chǎn)品。二是對省級分行擴(kuò)大一定的審批權(quán)限。EOD項(xiàng)目普遍投資金額較大，入庫要求“市級及以上50億元，區(qū)縣級30億元”的投資總額上限。建議總行視業(yè)務(wù)推動需要，擴(kuò)大省級分行貸款審批權(quán)限，允許省級分行對正式入庫的EOD項(xiàng)目放大一定的權(quán)限。三是優(yōu)化利率定價。EOD是目前市面上比較優(yōu)質(zhì)的政信類項(xiàng)目模式，影響力廣泛，社會效益明顯，具有能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目內(nèi)部自平衡的特點(diǎn)，承貸主體基本都是當(dāng)?shù)貎?yōu)秀國企，地方政府能夠提供較多資源支持，農(nóng)發(fā)行也面臨比較激烈的同業(yè)競爭。建議對于EOD項(xiàng)目，在納入重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)客戶等方面給予一定程度的支持。
（三）分析EOD模式內(nèi)在特點(diǎn)，注重風(fēng)險防控。EOD模式作為一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式，現(xiàn)階段應(yīng)積極支持，配合政府推動更多EOD項(xiàng)目落地實(shí)施，但也不能忽視風(fēng)險。EOD模式雖提出時間較早，但運(yùn)用推廣時間并不長，EOD模式周期較長、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、一體化實(shí)施等特點(diǎn)，形成其特有的風(fēng)險。近期推動實(shí)施的項(xiàng)目尚處于建設(shè)期，一旦發(fā)生風(fēng)險性事件，應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)相對不足。銀行應(yīng)注意在項(xiàng)目實(shí)施過程中加強(qiáng)常態(tài)化風(fēng)險監(jiān)測和質(zhì)效監(jiān)測，重點(diǎn)跟進(jìn)掌握其環(huán)保項(xiàng)目治理效果、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地效果，加強(qiáng)與實(shí)施主體聯(lián)動，及時掌握各子項(xiàng)目進(jìn)展及存在的問題，加強(qiáng)與地方政府溝通，協(xié)調(diào)政府開展EOD全過程監(jiān)管，做好風(fēng)險管控。
（四）推廣優(yōu)秀案例，發(fā)揮示范帶動作用。一是選擇一批實(shí)施效果較好的EOD項(xiàng)目，對項(xiàng)目類型、建設(shè)內(nèi)容、運(yùn)作模式及支持成效進(jìn)行深入剖析，歸納提煉好的經(jīng)驗(yàn)做法，形成更多可復(fù)制可推廣的農(nóng)發(fā)行支持EOD項(xiàng)目樣本案例。二是搭建項(xiàng)目交流機(jī)制。在系統(tǒng)內(nèi)外廣泛宣傳農(nóng)發(fā)行支持的項(xiàng)目，開展宣傳推介活動，歡迎有意向的地方和單位到項(xiàng)目實(shí)地參觀交流。三是各地分支機(jī)構(gòu)在總結(jié)示范項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極配合當(dāng)?shù)卣七M(jìn)EOD項(xiàng)目的謀劃與實(shí)施，助力高質(zhì)量開展EOD金融支持工作。
