「摘要」我國政策性銀行成立30年來，在服務國家宏觀戰(zhàn)略和推動經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，已成為經(jīng)濟體制中不可分割的組成部分。然而國內至今仍未出臺專門的政策性銀行法律，政策性銀行的法律地位與其在社會主義市場經(jīng)濟中構成的重要法律關系不匹配。本文以馬克思主義法治理論及其中國化的最新成果——習近平法治思想為理論依據(jù)，從法理學視角探析政策性銀行立法的基礎，并從多維度提出政策性銀行立法的路徑選擇。
「關鍵詞」政策性銀行?立法?法理學?依法治國
金融是國民經(jīng)濟的血脈，政策性銀行作為金融系統(tǒng)的特殊角色，是走好中國特色金融發(fā)展之路、建設金融強國的重要生力軍。習近平總書記在中央金融工作會議上的講話指出，“要及時推進金融重點領域和新興領域立法，建立定期修法制度，不斷適應金融發(fā)展實踐需要?！碑斍?，在農發(fā)行迎來成立30周年之際，推動政策性銀行立法，既是強化政策性金融職能作用、推動建設金融強國的內在要求，也是深入貫徹習近平法治思想、踐行黨領導全面依法治國方略的必然選擇。
一、政策性銀行立法的背景與現(xiàn)狀
（一）政策性銀行的相關法規(guī)沿革。政策性銀行自成立以來，在配合宏觀經(jīng)濟政策落地、解決薄弱環(huán)節(jié)有效投資不足等方面發(fā)揮了積極作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，政策性銀行承擔的戰(zhàn)略任務與經(jīng)營形勢也不斷變化。2015年4月，國務院公布了同意三家政策性銀行改革實施總體方案的批復，明確提出政策性銀行要堅持政策性業(yè)務為主等要求。2017年11月，銀監(jiān)會發(fā)布了三家政策性銀行監(jiān)督管理辦法，對各政策性銀行的市場定位、公司治理、風險管理等方面做出了制度規(guī)定。此外，國務院各部委、人民銀行、金融監(jiān)管總局等部門也在各類政策文件中對政策性銀行的經(jīng)營重點、投資方向、監(jiān)管要求提出了規(guī)定，這類政策文件、行政規(guī)章形成了對政策性銀行法律法規(guī)體系的重要補充，共同構成政策性銀行的法律關系依據(jù)。
（二）政策性銀行立法的現(xiàn)實緊迫性。目前我國對政策性銀行沒有專門予以立法，除了遵循國務院及有關部門制定的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件外，政策性銀行也適用《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》等相關法律中的通行法則，這與政策性銀行在市場經(jīng)濟中承擔的特殊法律關系不匹配。一方面，由于分散的法規(guī)存在法律位階較低、系統(tǒng)性和制度剛性不足等缺點，容易導致政策性銀行經(jīng)營中出現(xiàn)職能定位不清、業(yè)務邊界與導向模糊等問題。另一方面，《人民銀行法》等大多數(shù)法律對政策性銀行與其他金融機構采取普適性的監(jiān)管規(guī)則，對政策性銀行針對性和特殊性的考慮不足，不利于監(jiān)管安排。在專門法律缺位的情況下，政策性銀行的機構定位、業(yè)務范疇、層級職能等要素沒有上位法律的權威界定，容易產生業(yè)務范圍與商業(yè)性金融重疊、同業(yè)無序競爭等問題，進而降低金融資源整體配置效率。因此，亟需通過政策性銀行立法，進一步打通政策性銀行在業(yè)務領域、市場效率等方面存在的制度障礙與邊界模糊問題，最大化地發(fā)揮政策傳導作用。
（三）政策性銀行立法的現(xiàn)實必要性。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，社會主義市場經(jīng)濟本質上是法治經(jīng)濟。將全面依法治國理念貫徹到市場經(jīng)濟運行的各個領域是建設高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求，尤其是在政策性銀行深度介入的存在要素稟賦缺陷、高公益性低收益性的市場領域，更需要通過立法來保障公平交易、暢通政策傳導機制。從宏觀視角看，通過政策性銀行立法，打造權責清晰、監(jiān)管有效、審慎穩(wěn)健的政策性銀行法律法規(guī)體系，使得政策性銀行更好地發(fā)揮融合有效市場和有為政府的作用，有利于完善具備適應度高、競爭力強、普惠性廣的現(xiàn)代金融體系。從微觀視角看，通過立法明確政策性銀行的法律屬性和權利義務，對其業(yè)務經(jīng)營邊界、資本補充機制、監(jiān)管要求等內容進行法律界定，有利于厘清其與商業(yè)性金融的關系、優(yōu)化監(jiān)管體制，進一步推動治理能力與治理水平現(xiàn)代化。
二、政策性銀行立法的法理學基礎
（一）政策性銀行立法深刻體現(xiàn)政治與法律的人民性。馬克思主義法學理論認為，法律是統(tǒng)治階級共同利益決定的意志表現(xiàn)。我國是人民民主專政的社會主義國家，一切權力屬于人民是一項根本的憲法原則，社會主義法治最本質的屬性是人民性，同時社會主義法治核心價值體系也是“以人民為中心”的價值體系。政策性銀行自設立以來就致力于服務經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)，資金投向具備高度的正外部性、公共性與普惠性，與生俱來地具備“人民性”特質。加快政策性銀行立法，從根本上優(yōu)化政策性金融資源在服務國計民生重大戰(zhàn)略等領域的配置效率，充分體現(xiàn)了立法在維護人民權益、增進人民福祉等方面的作用，既契合金融工作政治性與人民性的要求，也符合“以人民為中心”立法理念的根本要求。
（二）政策性銀行立法具備法權關系基礎。馬克思主義法權關系理論認為經(jīng)濟關系決定法權關系。在我國，經(jīng)濟法權關系反映的是中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制，金融體制也是法權關系的映射。政策性銀行具備市場和政府的橋梁、戰(zhàn)略落地的工具、宏觀調控的手段等多重身份，其在社會主義市場經(jīng)濟中承擔的經(jīng)濟關系決定了其立法的必要性。一方面，政策性銀行具備建立法權關系的政策基礎。近年來，黨中央、國務院多部門、金融監(jiān)管總局、人民銀行等多個機構發(fā)布要求政策性銀行加強重點領域金融供給、防范化解金融風險等政策。在當前有較多針對政策性銀行的行政法規(guī)、部門規(guī)章已經(jīng)出臺實施的條件下，政策性銀行立法能夠實現(xiàn)黨的政策和國家法律的融合貫通與互促互補，法的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、規(guī)范性特征也有利于保障政策的有效執(zhí)行。另一方面，政策性銀行具備建立法權關系的經(jīng)濟基礎。政策性銀行成立以來，立足各自職能定位，在服務宏觀政策、矯正市場失靈、優(yōu)化經(jīng)濟結構等重點領域發(fā)揮了重要作用，三家政策性銀行的貸款總量、債券融資總規(guī)模占全國金融機構貸款余額、債券市場余額的比例達到了10%以上，已經(jīng)成為金融體制中不可或缺的重要力量，具備了形成法權關系的經(jīng)濟關系基礎，應當通過法定程序使政策形成法律，上升為國家意志，通過法律保障政策有效實施。
（三）政策性銀行立法符合“良法善治”的要求。中國特色社會主義法治的“良法善治”模式兼具形式法治和實質法治兩面性，政策性銀行立法不僅符合立法法理學積極憲制、責任憲制的特征，同時也兼?zhèn)淞诵问椒ㄖ魏蛯嵸|法治的雙重價值。在形式法治方面，政策性銀行立法不僅能夠保障國家在關鍵領域宏觀政策貫通的權威性，也能夠實現(xiàn)對權利義務的有效約束，實現(xiàn)政策執(zhí)行中“有法可依”，有利于打破地方保護主義、主觀主義與命令主義，提高金融資源配置的效率，符合“良法”的要求。在實質法治方面，政策性銀行立法能夠通過在法律層面做出一系列制度安排，更有效地矯正市場經(jīng)濟中市場失靈、外部性等缺陷，在保證市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的前提下，更好地發(fā)揮政策的調控作用，保持宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行與社會公平，達到“善治”的目的。
三、法理學視角下政策性銀行立法的路徑選擇
（一）堅持黨中央對立法的集中統(tǒng)一領導。《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》指出要“把黨的領導貫徹到立法工作全過程”。政策性銀行立法是關系經(jīng)濟金融平穩(wěn)運行的重要領域立法，需要發(fā)揮黨統(tǒng)領協(xié)調作用及核心作用。一方面在內容上堅持科學立法。黨的政策是法律的指引，立法中應以維護社會主義市場經(jīng)濟秩序為前提，以政策性銀行的市場定位為基礎，將黨的領導、國家政策充分融入政策性銀行法律條款。另一方面要在組織程序上堅持民主、依法立法。政策性銀行立法要遵循依憲立法的原則，按照《憲法》及《立法法》的法規(guī)要求開展，同時要堅持立法公開，充分發(fā)揮民主集中制優(yōu)勢，在提案、審議、表決等各環(huán)節(jié)公開聽取各方意見，嚴格依法定程序立法。
（二）強化政策性銀行法與法律體系銜接。政策性銀行立法要統(tǒng)籌考慮法律效力與法律體系，不僅要起到彌補政策性銀行法律空白的問題，即解決“有沒有”的問題，也要起到作為中國特色法律體系關鍵一環(huán)的作用，即注重“好不好”的問題。一是要增強政策性銀行立法的系統(tǒng)性。其立法應當從政策性銀行法律在完善法律體系、促進宏觀調控與資源有效配置、實現(xiàn)治理能力和治理體現(xiàn)現(xiàn)代化的系統(tǒng)全局出發(fā)。二是增強立法的整體性。政策性銀行立法是對金融法律體系的進一步完備，要將涉及政策性銀行的各類規(guī)則、行為納入法律調整框架，同時兼顧不同部門間的法律利益，避免與其他部門法、其他位階法之間的沖突。三是增強立法協(xié)同性。政策性銀行法律關系涉及多個部門法的規(guī)范，存在交叉法律問題，需要注重政策性銀行法同人民銀行法、商業(yè)銀行法等商法、經(jīng)濟法的法律制度與各類行政法規(guī)及規(guī)章的相輔相成，實現(xiàn)不同法律之間的銜接和配合。四是增強立法時效性。我國政策性銀行成立以來，其各自的業(yè)務重點均隨著經(jīng)濟發(fā)展階段和國家戰(zhàn)略需要而進行了多次調整，因此其立法也應當與時俱進、適時修訂，以及時應對國內國際經(jīng)濟金融環(huán)境的變化，實現(xiàn)宏觀調控的目標。
（三）平衡政策性金融的公共性與市場性。政策性銀行是以政策性業(yè)務為主體，與商業(yè)性金融互補合作為定位的金融機構，兼具公共性與市場性。近年來隨著金融市場化的進一步加深，金融業(yè)態(tài)呈現(xiàn)復雜化、多元化的趨勢，政策性銀行業(yè)務的政策性與商業(yè)性邊界劃分更加困難，由此可能造成政策性金融的“越位”或者“缺位”，甚至會出現(xiàn)政策性銀行與商業(yè)銀行之間、政策性銀行之間無序競爭的現(xiàn)象，影響政策性金融制度安排的預期效果與可持續(xù)發(fā)展。因此應當在政策性銀行立法中，通過確定法律屬性、規(guī)范市場定位、明晰業(yè)務邊界等方式，平衡好政策性金融的公共性與市場性，構建重點突出、高效適配的政策性金融服務體系。
（四）關于單獨立法和綜合立法的討論。目前國內關于政策性銀行的立法模式仍存在不同的觀點，主要是針對單獨立法模式和綜合立法模式的討論。支持單獨立法模式的學者認為，我國現(xiàn)有的政策性銀行在業(yè)務職能、經(jīng)營范圍等方面存在較大差異，且開發(fā)性金融機構已經(jīng)有別于政策性銀行，綜合立法模式存在不精細、不準確、不科學的問題，韓國、德國等國家對政策性銀行均采取單獨立法的方式，有成熟經(jīng)驗可供借鑒，因此應就不同的政策性銀行進行分別立法。支持綜合立法模式學者認為，單獨立法容易造成機構職能僵化，同一體系內的法律割裂也不利于監(jiān)管，而綜合立法具備靈活性和統(tǒng)一性，且開發(fā)性金融與政策性金融仍然在同一范疇之內，應當提煉政策性銀行的共性特征制定“政策性銀行法”。
從法理學的視角看，政策性銀行在法權關系、法律性質、法律目的等方面具備一致性，但在職能范圍等具體業(yè)務機制方面存在明顯差異，因此我國政策性銀行立法可采用“綜合性法律+單獨性條例”的模式，即根據(jù)政策性銀行共同特征制定《政策性銀行法》，在此基礎上按照不同政策性銀行的特點單獨制定《條例》進行補充，這種模式不僅有利于保證其法律關系的同一性，同時也便于區(qū)分開發(fā)性金融機構以及政策性銀行間的不同業(yè)務模式與經(jīng)營目標，使得政策性銀行更靈活地調整經(jīng)營規(guī)范，也為未來政策調整預留修訂空間。在具體的立法實踐中，仍需要從中國特色社會主義法律體系的特點出發(fā)，結合國家對政策性銀行定位及國外成熟經(jīng)驗進一步考量。
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