「摘要」為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于健全現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制機(jī)制有關(guān)要求，更好推動(dòng)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，本文對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題進(jìn)行重點(diǎn)研究，主要通過對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求和融資難題兩個(gè)方面的雙向研究分析，提出做好基礎(chǔ)設(shè)施投融資工作的建議。
「關(guān)鍵詞」基礎(chǔ)設(shè)施?投融資?收益內(nèi)部化?流量管理
黨的二十屆三中全會(huì)明確提出，要健全現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制機(jī)制，并強(qiáng)調(diào)拓寬多元化投融資渠道，為當(dāng)前全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、持續(xù)深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革指明前進(jìn)方向。全會(huì)的決定，對(duì)政策性金融支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既提供了更為廣闊的履職空間，也提出了更高標(biāo)準(zhǔn)的履職要求。政策性金融以執(zhí)行國家意志為首位辦行理念，如何準(zhǔn)確把握當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施投融資形勢(shì)和需求機(jī)遇，值得深入研究。
一、基礎(chǔ)設(shè)施的概念與作用
（一）基礎(chǔ)設(shè)施的概念
基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)內(nèi)涵相對(duì)簡(jiǎn)單但范圍又難以準(zhǔn)確界定的概念。普遍認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施具有公共性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性、網(wǎng)絡(luò)性、自然壟斷性、不可貿(mào)易等內(nèi)涵特征，是社會(huì)生產(chǎn)和人們生活的共同分?jǐn)傎Y本，其范圍難以準(zhǔn)確界定主要因?yàn)楣残院蜕虡I(yè)性的分?jǐn)傔吔鐭o法清晰劃定。然而，并非所有的基礎(chǔ)設(shè)施都完全滿足上述典型特征，一些基礎(chǔ)設(shè)施僅具備其中的部分特征，使得競(jìng)爭(zhēng)性供給成為可能。同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施還具有時(shí)代性，不同時(shí)代的基礎(chǔ)設(shè)施是動(dòng)態(tài)變化的，如工業(yè)時(shí)代交通基礎(chǔ)設(shè)施中出現(xiàn)了鐵路、機(jī)場(chǎng)等新形式，信息時(shí)代出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)、云平臺(tái)、數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施新種類。實(shí)際上，即使是同一時(shí)點(diǎn)，不同國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的定義統(tǒng)計(jì)也因所處經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不同而略有差異。
世界銀行將基礎(chǔ)設(shè)施劃分為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施（如公用事業(yè)、公共工程和交通）和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施（如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老）兩類。部分研究者在此基礎(chǔ)上，將經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施又根據(jù)物質(zhì)形態(tài)進(jìn)一步分為“硬”（實(shí)體形式）基礎(chǔ)設(shè)施和“軟”（非實(shí)體形式）基礎(chǔ)設(shè)施。但這些分類也有重合，部分基礎(chǔ)設(shè)施可以同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能。
在實(shí)踐中，國家統(tǒng)計(jì)局從固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)的角度，將基礎(chǔ)設(shè)施定義為建造或購置為社會(huì)生產(chǎn)和生活提供基礎(chǔ)性、大眾性服務(wù)的工程和設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施投資包括交通運(yùn)輸、郵政業(yè)，電信、廣播電視和衛(wèi)星傳輸服務(wù)業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)的投資。從廣義上看，基礎(chǔ)設(shè)施投資還包括公用事業(yè)的投資，如電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)的投資。
（二）基礎(chǔ)設(shè)施的作用
經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是供給與需求的相互影響、相互作用。從這個(gè)角度看，基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有兩方面的作用：一是短期的需求效應(yīng)?；A(chǔ)設(shè)施投資可構(gòu)成當(dāng)期需求，拉動(dòng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，改善民生福祉。每到經(jīng)濟(jì)放緩下行的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施投資都會(huì)成為政府穩(wěn)增長(zhǎng)、逆周期調(diào)控的重要著力點(diǎn)。二是長(zhǎng)期的供給效應(yīng)。基礎(chǔ)設(shè)施投資可提高未來的供給能力，通過降低交易成本和提高生產(chǎn)效率，對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生影響。因此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于一種社會(huì)先行資本，對(duì)于一個(gè)國家或地區(qū)來說至關(guān)重要。習(xí)近平總書記在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上指出：“共建‘一帶一路’，關(guān)鍵是互聯(lián)互通……基礎(chǔ)設(shè)施是互聯(lián)互通的基石，也是許多國家發(fā)展面臨的瓶頸?！笔澜玢y行相關(guān)研究也表明，發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施存量的增加與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)同步增長(zhǎng)關(guān)系，一般是基礎(chǔ)設(shè)施每增長(zhǎng)1%，GDP也相應(yīng)增長(zhǎng)1%。①
二、我國基礎(chǔ)設(shè)施投資分析
（一）基礎(chǔ)設(shè)施投資分類
基礎(chǔ)設(shè)施投資屬于固定資產(chǎn)投資的重要行業(yè)領(lǐng)域，可參照固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目分類規(guī)則。
1993年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》將投資項(xiàng)目分為競(jìng)爭(zhēng)性、基礎(chǔ)性、社會(huì)公益性三類，分別采用企業(yè)投資、政府投資為主、政府投資建設(shè)的方式，其中明確提到競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目所需貸款由商業(yè)銀行自主決定、自負(fù)盈虧，基礎(chǔ)性項(xiàng)目由政策性銀行通過財(cái)政投融資和金融債券等渠道籌資。
參照2006年《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)（第三版）》可將基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目以競(jìng)爭(zhēng)性方式向市場(chǎng)提供產(chǎn)品或服務(wù)，以營(yíng)利為行為趨向，有收費(fèi)機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)利潤(rùn)最大化，如高端養(yǎng)老、充電樁、儲(chǔ)能、數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等，這類項(xiàng)目一般由企業(yè)自主投資，并通過各種市場(chǎng)化渠道融資。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目產(chǎn)出直接為公眾提供基本生產(chǎn)或生活服務(wù)，本身有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和營(yíng)業(yè)收入，但產(chǎn)品價(jià)格一般受政府管制，如電力燃?xì)?、供暖供水、污水垃圾處理、軌道交通、高速公路等。這類項(xiàng)目通過直接收費(fèi)有些能回收全部投資成本，具有財(cái)務(wù)生存能力；有些不能回收全部投資成本，需要財(cái)政補(bǔ)貼才能持續(xù)運(yùn)營(yíng)。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目沒有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，沒有收費(fèi)機(jī)制，如市政道路、公共綠化、義務(wù)教育等。這類項(xiàng)目一般由財(cái)政投資，營(yíng)運(yùn)資金也由財(cái)政支出。
近年來，通過公共產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)化改革、運(yùn)營(yíng)期財(cái)政補(bǔ)貼或財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等方式，各地在嘗試探索將部分非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目轉(zhuǎn)為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，將部分準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。
（二）基礎(chǔ)設(shè)施投資的基本情況
從增速看，2012年至2023年，全國基礎(chǔ)設(shè)施投資年均增長(zhǎng)11.2%，增速比同期全部固定資產(chǎn)投資高3.2個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)整體固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)形成了重要支撐，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升社會(huì)服務(wù)能力起到了關(guān)鍵作用，充分體現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“擴(kuò)內(nèi)需、增供給、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)”的重要作用。從趨勢(shì)看，基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)的階段性特征明顯。2018年前長(zhǎng)期保持高速增長(zhǎng)，6年間平均增速超18%；2018年至2021年間受金融去杠桿和政府債務(wù)管控等政策調(diào)整影響，增速大幅回落，維持低位運(yùn)行；2022年和2023年受益于專項(xiàng)債大幅增加、政策性開發(fā)性金融工具、重大項(xiàng)目加快推進(jìn)、保交樓等系列穩(wěn)大盤政策，基礎(chǔ)設(shè)施投資增速溫和回升。
（三）基礎(chǔ)設(shè)施投資的政策研究
近年來，中央層面高度重視基礎(chǔ)設(shè)施投資工作，密集出臺(tái)了系列指導(dǎo)政策。2018年10月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號(hào)）提出堅(jiān)持既不過度依賴投資也不能不要投資、防止大起大落的原則，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提升基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量。2018年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在部署工作時(shí)指出我國發(fā)展現(xiàn)階段投資需求潛力仍然巨大，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨后“加強(qiáng)新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”被列入2019年政府工作報(bào)告。2020年2月，中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議審議通過《關(guān)于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，要以整體優(yōu)化、協(xié)同融合為導(dǎo)向，統(tǒng)籌存量和增量、傳統(tǒng)和新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，打造集約高效、經(jīng)濟(jì)適用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和2022年政府工作報(bào)告均提出要適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。2022年4月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議提出要全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和發(fā)展模式，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。2022年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號(hào)），提出要聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)企業(yè)三個(gè)重點(diǎn)方向，有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。2024年7月，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》在“健全推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制”部分單列一條要求“健全現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制機(jī)制”，并深化新型基礎(chǔ)設(shè)施、交通、航運(yùn)、水利等領(lǐng)域改革。這些政策為新形勢(shì)下全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大有效基礎(chǔ)設(shè)施投資指明了發(fā)力方向。
一是政策力度持續(xù)加強(qiáng)。雖然近幾年基礎(chǔ)設(shè)施投資增速放緩，但中央總體定調(diào)仍是“高質(zhì)量發(fā)展”“現(xiàn)代化”“全面加強(qiáng)”等正向要求，且細(xì)分領(lǐng)域方面密集出臺(tái)補(bǔ)短板、適度超前、新型基礎(chǔ)設(shè)施、盤活存量等調(diào)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)效具體政策，基礎(chǔ)設(shè)施投資地位不變、力度不減。
二是統(tǒng)籌空間和時(shí)間。既在空間維度上，要求保持補(bǔ)短板投資力度，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，著力提升基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的木桶容量；也在時(shí)間維度上，要求適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，立足增強(qiáng)長(zhǎng)期發(fā)展動(dòng)能角度，積極謀劃基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的前瞻布局。
三是新型和傳統(tǒng)并進(jìn)。新型基礎(chǔ)設(shè)施賦能帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)但新增投資規(guī)模小，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施新增投資規(guī)模大但邊際效益趨弱，新型和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施可以相互補(bǔ)充、協(xié)同推進(jìn)、融合發(fā)展，更好發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施投資穩(wěn)增長(zhǎng)作用，更好滿足數(shù)字經(jīng)濟(jì)和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展需要。
四是存量和增量結(jié)合。從以建設(shè)為主向全生命周期協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌新建設(shè)施發(fā)展和既有設(shè)施提質(zhì)增效，強(qiáng)調(diào)有效盤活存量資產(chǎn)，既避免資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)，又可為新建投資籌集資金，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施整個(gè)體系經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、財(cái)務(wù)自平衡的市場(chǎng)化融資。
（四）基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求空間
總體看，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資增速尚未到達(dá)頂峰，增量依然可觀，需求空間仍然較大。一是從增速看，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以前仍是基礎(chǔ)設(shè)施投資高峰期，在城鎮(zhèn)化率突破70%后，基礎(chǔ)設(shè)施投資增速才開始趨穩(wěn)，并在高位維持幾年后開始下滑。2023年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.16%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有48.3%，距離發(fā)達(dá)國家75%-80%的城鎮(zhèn)化率還有較大差距，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資增速尚未觸頂。二是從增量看，我國人均基礎(chǔ)設(shè)施資本存量只有發(fā)達(dá)國家的20%-30%③，疊加城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)、傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施改造升級(jí)、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快等因素，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資還有很大的增長(zhǎng)潛力。“十四五”期間，公路領(lǐng)域總投資預(yù)計(jì)超過12萬億元，縣域補(bǔ)短板領(lǐng)域資金缺口超11萬億元，水利領(lǐng)域到2035年總投資將超15萬億元。三是從結(jié)構(gòu)看，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，具體表現(xiàn)為新型基礎(chǔ)設(shè)施高速增長(zhǎng)和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施低速回升，新建項(xiàng)目相對(duì)縮減和存量項(xiàng)目更新改造和運(yùn)維優(yōu)化相對(duì)增加，特別是水利、能源、交通基礎(chǔ)設(shè)施及其安全韌性、節(jié)能降碳更新改造存在很大空間。
三、我國基礎(chǔ)設(shè)施融資分析
（一）基礎(chǔ)設(shè)施融資的必要性
基礎(chǔ)設(shè)施的特征決定了其需要融資。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資規(guī)模大、沉沒成本高、回報(bào)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)低、現(xiàn)金流穩(wěn)定等特點(diǎn)，單靠財(cái)政力量不足以有效滿足基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，需要大規(guī)模、長(zhǎng)周期、低成本的社會(huì)資金支持。基礎(chǔ)設(shè)施融資具有多重利好：一是對(duì)政府，融資能夠有效克服政府有限財(cái)政與基礎(chǔ)設(shè)施巨大資金需求的矛盾，推動(dòng)投資主體和資金來源多元化，避免基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是對(duì)社會(huì)公眾，融資能夠引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資決策機(jī)制和項(xiàng)目管理方式，降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提升整體社會(huì)福祉。三是對(duì)社會(huì)資本，融資能夠?yàn)榇罅可鐣?huì)資本提供一個(gè)具有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的投資渠道，優(yōu)化投資風(fēng)險(xiǎn)組合。
（二）我國基礎(chǔ)設(shè)施融資的演變概述
與基礎(chǔ)設(shè)施融資的必要性相對(duì)應(yīng)，改革開放后我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革主要發(fā)端于拓寬融資渠道和提高投資效益。早期我國基本建設(shè)全部由財(cái)政撥款，1979年中央決定將基本建設(shè)投資逐步由財(cái)政撥款改為建設(shè)銀行貸款，簡(jiǎn)稱“撥改貸”，打破了長(zhǎng)期以來基本建設(shè)由政府財(cái)政無償撥款的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，邁出了拓寬基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源渠道的第一步。此后，又相繼出現(xiàn)了“貸改投”“債轉(zhuǎn)股”、商業(yè)貸款、政策性貸款、企業(yè)債券、國債、專項(xiàng)債、專項(xiàng)建設(shè)基金、公募REITs、政策性開發(fā)性金融工具等，基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道日趨多元化、市場(chǎng)化。在整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場(chǎng)化改革中，融資平臺(tái)公司扮演著重要角色，既是投資的主力軍，也是融資的主渠道，平臺(tái)公司發(fā)展大致經(jīng)歷了兩次起落。
第一次是亞洲金融危機(jī)背景下誕生的打捆貸款。該模式據(jù)說最早是國家開發(fā)銀行于1998年在安徽蕪湖試點(diǎn)，通常是政府和銀行簽訂打捆貸款協(xié)議和授信合作協(xié)議，承諾財(cái)政兜底，并以國有城建公司作為融資平臺(tái)承貸，將城市或區(qū)域內(nèi)的若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目組合起來作為一個(gè)整體項(xiàng)目向銀行融資，統(tǒng)借統(tǒng)還。該模式動(dòng)輒達(dá)數(shù)百億級(jí)融資規(guī)模，極大滿足了基礎(chǔ)設(shè)施投資需求。2006年，發(fā)改委、財(cái)政部等五部委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》，要求金融機(jī)構(gòu)停止一切對(duì)政府的打捆貸款和授信活動(dòng)。
第二次是2008年金融危機(jī)背景下誕生的融資平臺(tái)公司。2009年，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，意在拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道，此后平臺(tái)融資逐步演變?yōu)榛A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資的普遍做法。該模式在打捆貸款“融資平臺(tái)+政府信用”的基礎(chǔ)上，增加了“土地收入”要素。在新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中，融資平臺(tái)公司代表政府信用，依托土地為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和土地升值，進(jìn)一步為融資平臺(tái)公司持續(xù)融資奠定基礎(chǔ)，三者間存在一定的自我強(qiáng)化的正反饋機(jī)制。2014年后，國家開始規(guī)范融資平臺(tái)，主要是要求與政府信用切割，不得將土地出讓收入作為償債資金來源等。
（三）基礎(chǔ)設(shè)施融資面臨的本質(zhì)問題
基礎(chǔ)設(shè)施融資是為解決投資的資金來源問題，而投資不足又根源于部分基礎(chǔ)設(shè)施盈利性弱。這個(gè)屬性不改變，社會(huì)資本就不會(huì)主動(dòng)進(jìn)入，融資平臺(tái)公司積累的大量資產(chǎn)也很難變現(xiàn)。打捆貸款和平臺(tái)公司融資時(shí)期，各地創(chuàng)造性地通過政府信用背書、預(yù)期財(cái)政收入、土地增值收益反哺等方式階段性地解決了基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源問題，這些方式雖然在當(dāng)下來看是不合規(guī)的，但為我們推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革提供了啟示，即把基礎(chǔ)設(shè)施投資的外部性收益通過項(xiàng)目輻射區(qū)域的財(cái)政增量收入、土地增值收益等方式內(nèi)部化、顯性化，真正實(shí)現(xiàn)誰投資誰受益。實(shí)際上，基礎(chǔ)設(shè)施不是沒有收益，而是無法直接取得收入。因此，基礎(chǔ)設(shè)施融資面臨的問題一直都是，如何把基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目外部收益內(nèi)部化、顯性化，從而提升基礎(chǔ)設(shè)施的盈利性。
四、做好基礎(chǔ)設(shè)施投融資工作的相關(guān)建議
（一）持續(xù)發(fā)力、突出重點(diǎn)，高質(zhì)量推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)
當(dāng)前，中央提出打造現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，政策力度持續(xù)加強(qiáng)、需求空間仍然較大。近年，我國基礎(chǔ)設(shè)施年度完成投資約為20萬億元，全國財(cái)政收入僅為30萬億元，扣除基本支出后，無力大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，仍需融資端持續(xù)發(fā)力。要重點(diǎn)關(guān)注補(bǔ)短板、適度超前、新型基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、盤活存量、安全韌性和節(jié)能降碳更新改造等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性機(jī)會(huì)，集中發(fā)力。同時(shí)解決好項(xiàng)目收益自平衡、不新增政府隱性債務(wù)等問題，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展。
（二）堅(jiān)持分類施策，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展
對(duì)不同類型基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，分類施策，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資從政府主導(dǎo)向政府市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力轉(zhuǎn)變。對(duì)收益較好的經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目進(jìn)一步市場(chǎng)化，放寬社會(huì)資本準(zhǔn)入限制。黨的二十屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域向經(jīng)營(yíng)主體公平開放，完善民營(yíng)企業(yè)參與國家重大項(xiàng)目建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制”，但基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域仍有待進(jìn)一步細(xì)化明確。對(duì)收益不足或沒有收益的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)一步增效降本，吸引社會(huì)資本主動(dòng)投入。早在2017年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕17號(hào)）就提出了“公益性項(xiàng)目、市場(chǎng)化運(yùn)作”理念。經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資條件較為成熟，后文主要圍繞收益不足或沒有收益的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目展開。
（三）聚焦價(jià)格改革和項(xiàng)目開發(fā)模式，提升基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收益
基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目增效，主要是基礎(chǔ)設(shè)施外部收益內(nèi)部化、顯性化，大體有兩種途徑。
一是加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域價(jià)格改革。我國部分公用事業(yè)價(jià)格水平顯著低于國際平均水平，還有較大調(diào)整空間，要按照補(bǔ)償成本、合理盈利、動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則，完善市場(chǎng)決定價(jià)格機(jī)制，提升基礎(chǔ)設(shè)施投資收益。以基礎(chǔ)設(shè)施中典型的供水、供電為例，國內(nèi)外城市居民單方水價(jià)差異較大，2017年巴黎水價(jià)（27.74元）最高，其后依次為紐約（23.45元）、倫敦（22.19元）、新加坡（16.04元）、東京（14.07元），國內(nèi)大致為2至5元。此外，自2014年階梯水價(jià)制度改革后，大多數(shù)城市水價(jià)至今已有十年未再調(diào)整。國家電網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示2019年我國銷售電價(jià)為0.618元/千瓦時(shí)，約為OECD國家平均水平的60%，位列倒數(shù)第三位。
實(shí)際上，已有政策文件在推動(dòng)此類價(jià)格改革，但推進(jìn)難度較大。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕17號(hào)）要求健全供水、污水垃圾處理、輸配電等定價(jià)機(jī)制，激發(fā)投資動(dòng)力和活力。黨的二十屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)水、能源、交通等領(lǐng)域價(jià)格改革，優(yōu)化居民階梯水價(jià)、電價(jià)、氣價(jià)制度”。
二是探索創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施打捆打包的綜合開發(fā)模式。主要包括“整體推進(jìn)”方式，充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效益，如整縣整市統(tǒng)籌推進(jìn)燃?xì)夤艿澜ㄔO(shè)；“肥瘦搭配”方式，對(duì)不同收益率的項(xiàng)目進(jìn)行組合，如以住宅、商業(yè)開發(fā)等反哺社區(qū)學(xué)校、養(yǎng)老、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；“關(guān)聯(lián)收益”方式，共享基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的增值收益，如道路修繕帶來的景區(qū)、園區(qū)、礦產(chǎn)等收入增加部分，應(yīng)有一定比例用于彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；“特殊主體”方式，成立區(qū)域性專責(zé)開發(fā)經(jīng)營(yíng)主體，如美國設(shè)立田納西河流域管理局專責(zé)解決田納西河谷的一系列問題，主要以發(fā)電收入平衡流域防洪、航運(yùn)、水土保持、水生態(tài)治理等公益支出。
基礎(chǔ)設(shè)施打捆打包的綜合開發(fā)模式已有各部委相關(guān)政策支持，但提法略有不同。如2023年中央一號(hào)文件提出“鼓勵(lì)將符合條件的項(xiàng)目打捆打包按規(guī)定由市場(chǎng)主體實(shí)施”，此后人民銀行、金融監(jiān)管總局、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)文件延續(xù)了“項(xiàng)目打捆打包”的提法。但發(fā)改委作為項(xiàng)目立項(xiàng)的主管部門，偏向“建設(shè)內(nèi)容打捆打包”，旨在謀劃立項(xiàng)為一個(gè)綜合性項(xiàng)目，如在《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕831號(hào)）中提出“探索通過盤活存量資產(chǎn)、挖掘土地潛在價(jià)值等方式，推動(dòng)公益性、準(zhǔn)公益性與其他有經(jīng)濟(jì)效益的建設(shè)內(nèi)容合理搭配，謀劃一批現(xiàn)金流健康的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”，在《關(guān)于投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫大綱的說明》（2023年版）中提出“綜合性開發(fā)項(xiàng)目需要關(guān)注項(xiàng)目潛在綜合收益，拓展項(xiàng)目市場(chǎng)化發(fā)展空間”。
（四）以政策性金融為主，降低基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資成本
基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目降本，主要是降管理成本和融資成本。管理成本可以通過市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)來降低，融資成本降低則有賴國家差異化制度安排。
除政府債券外，政策性金融與基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)周期、低利率的融資需求匹配性最高。一是期限匹配。政策性金融資金來源主要是發(fā)行金融債券，期限相對(duì)較長(zhǎng)，與基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)周期融資需求的匹配性高，也更加符合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的代際公平理念。商業(yè)銀行資金來源主要是存款，存款期限一般較短，可能與基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)周期融資需求存在一定的期限錯(cuò)配。根據(jù)2024年7月新實(shí)施的《固定資產(chǎn)貸款管理辦法》，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)貸款期限一般不超過十年。二是利率匹配。政策性金融堅(jiān)持保本微利原則，更加注重社會(huì)效益，對(duì)利潤(rùn)的追求低，符合基礎(chǔ)設(shè)施低利率融資需求。商業(yè)性金融以效益性、安全性、流動(dòng)性為經(jīng)營(yíng)原則，更加注重經(jīng)濟(jì)效益，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值和股東財(cái)富最大化為目標(biāo)，個(gè)別項(xiàng)目可能讓利幅度較大，但整體利率要求相對(duì)較高。
實(shí)際上，政策性金融設(shè)立初衷就是加強(qiáng)基礎(chǔ)性項(xiàng)目建設(shè)的融資。1994年，國務(wù)院發(fā)文明確在原6大國家專業(yè)投資公司合并基礎(chǔ)上組建國家開發(fā)銀行，根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書，在財(cái)務(wù)評(píng)估基礎(chǔ)上進(jìn)行資金配置。此后，農(nóng)發(fā)行也被批準(zhǔn)開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款業(yè)務(wù)。當(dāng)前，應(yīng)持續(xù)優(yōu)化差異化制度安排，以政策性金融為主，充分發(fā)揮其作為政府與市場(chǎng)的橋梁紐帶作用，同時(shí)積極引導(dǎo)商業(yè)金融增加基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投入，推動(dòng)構(gòu)建分工明晰、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的基礎(chǔ)設(shè)施融資體系。
（五）積極開展流量管理，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施資金循環(huán)鏈
基礎(chǔ)設(shè)施不能只注重募投機(jī)制，還要構(gòu)建多元化退出機(jī)制，打造“投入-退出-再投入”的資金循環(huán)鏈，開展基礎(chǔ)設(shè)施全鏈條全生命周期的流量式管理?；A(chǔ)設(shè)施具有耐用性、專用性和非流動(dòng)性，資產(chǎn)不易出售或轉(zhuǎn)作他用，因此基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有大量的沉淀資本。構(gòu)建多元化退出機(jī)制，對(duì)提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平、吸引社會(huì)資本持續(xù)投入意義顯著。一是全面推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs。我國基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)自2020年4月啟動(dòng)，已上市44個(gè)項(xiàng)目，共發(fā)售1285億元。近期，發(fā)改委印發(fā)通知，提出全面推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施REITs常態(tài)化發(fā)行，并進(jìn)一步簡(jiǎn)化申報(bào)程序，不再對(duì)項(xiàng)目未來收益率提出要求。二是規(guī)范推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易。在各地產(chǎn)權(quán)交易所的基礎(chǔ)上，探索開辟基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易板塊，創(chuàng)新交易方式，完善咨詢、盡調(diào)、法律、財(cái)務(wù)等配套服務(wù)，加大宣傳力度，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易的受眾和效率。
注：
①?世界銀行：《1994年世界發(fā)展報(bào)告：為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》，毛曉威譯，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1994年8月。
②?數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。統(tǒng)計(jì)口徑包括交通運(yùn)輸、郵政業(yè)，電信、廣播電視和衛(wèi)星傳輸服務(wù)業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)投資，不含電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)。
③?國家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)就2022年全年國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況答記者問，https://www.stats.gov.cn/zt_18555/zthd/lhfw/2023/hgjj/202302/t20230219_1913341.html
