全國政協(xié)委員 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行黨委書記、董事長 錢文揮
習(xí)近平總書記在中央金融工作會議上指出，加快建設(shè)中國特色現(xiàn)代金融體系，堅持在市場化法治化軌道上推進(jìn)金融創(chuàng)新發(fā)展，加快建設(shè)金融強國。深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，強化政策性金融機構(gòu)職能定位，聚焦服務(wù)國家戰(zhàn)略，主要做商業(yè)性金融干不了、干不好的業(yè)務(wù)。我國政策性銀行成立30年來，積極履行職責(zé)使命，在貫徹落實黨中央國務(wù)院有關(guān)決策部署、支持國家重大戰(zhàn)略和薄弱環(huán)節(jié)等方面發(fā)揮了不可替代的作用，成為市場和政府的橋梁、戰(zhàn)略落地的工具、宏觀調(diào)控的手段、政策扶持的渠道、引導(dǎo)市場的標(biāo)桿。新時代深化金融改革、推動金融高質(zhì)量發(fā)展、助力金融強國建設(shè)提出新任務(wù)新要求，亟須加快政策性銀行立法。
當(dāng)前，加快政策性銀行立法具有必要性和緊迫性。
一是構(gòu)建中國特色現(xiàn)代金融體系、推動金融高質(zhì)量發(fā)展的要求。習(xí)近平總書記提出，建立健全分工協(xié)作的金融機構(gòu)體系。截至2023年末，三家政策性銀行總資產(chǎn)達(dá)34萬億元，各項貸款余額達(dá)28萬億元，占全國銀行業(yè)金融機構(gòu)資產(chǎn)總額的8%、貸款余額的11.6%；政策性金融債券余額達(dá)25萬億元，占全國各類債券余額總量的16%。推進(jìn)政策性銀行立法，有利于政策性銀行明晰主責(zé)主業(yè)，更加精準(zhǔn)聚焦做商業(yè)性金融干不了、干不好的業(yè)務(wù)，在市場配置資源不充分、效率和公平關(guān)系不平衡的領(lǐng)域與商業(yè)性金融實現(xiàn)優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)合作，避免無序競爭。
二是深化政策性銀行改革、更好服務(wù)國家戰(zhàn)略的要求。習(xí)近平總書記指出，金融要服務(wù)國家戰(zhàn)略、強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)。30年來，三家政策性銀行圍繞糧食安全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國際分工合作等戰(zhàn)略重點領(lǐng)域持續(xù)加大支持力度，有效發(fā)揮了當(dāng)先導(dǎo)、補短板、逆周期調(diào)節(jié)作用。在新時代新征程，由于缺少專門法律依據(jù)，政策性銀行在服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、“一帶一路”、國內(nèi)國外雙循環(huán)、做好“五篇大文章”等方面還存在短板，亟須從立法層面明確政策性銀行職能定位以及響應(yīng)國家戰(zhàn)略的產(chǎn)品創(chuàng)新和風(fēng)險補償?shù)戎贫葯C制，為及時有效服務(wù)國家戰(zhàn)略提供法律支撐。
三是推動金融法治化、建設(shè)強大金融監(jiān)管體系的要求。習(xí)近平總書記指出，加強金融法治建設(shè)，及時推進(jìn)金融重點領(lǐng)域立法。金融領(lǐng)域現(xiàn)有專項法律11部，包括《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》等，沒有《政策性銀行法》，這與政策性銀行在經(jīng)濟社會發(fā)展中的獨特地位和作用不匹配。目前政策性銀行運行主要依據(jù)行政法規(guī)和部門規(guī)章，監(jiān)管主要參照《商業(yè)銀行法》，但很多內(nèi)容不適用，亟須專門立法明確業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)督管理等，為政策性銀行依法經(jīng)營、監(jiān)管部門依法監(jiān)管協(xié)調(diào)提供依據(jù)。
我國政策性銀行經(jīng)過30年改革發(fā)展，已具備立法基礎(chǔ)。一是公司治理不斷完善。普遍建立“兩會一層”治理結(jié)構(gòu)和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)工作機制，建立了全面風(fēng)險管理、市場化經(jīng)營和激勵約束等機制。二是改革優(yōu)化初見成效。業(yè)務(wù)分類管理、分賬核算基本落地，政策性功能不斷強化，2023年末，農(nóng)發(fā)行政策性業(yè)務(wù)占比達(dá)94.12%。三是監(jiān)管經(jīng)驗日益豐富。健全了監(jiān)管體系，積累了一定的差異化監(jiān)管經(jīng)驗，同時國外現(xiàn)有豐富立法實踐也為我國提供了有益借鑒。
建議如下：一是啟動立法議程。按照中央金融工作會議要求，借政策性銀行成立30周年契機，及早將《政策性銀行法》納入國家（專項）立法計劃。二是明確立法起草牽頭部門。鑒于政策性銀行在國家改革發(fā)展大局中的獨特功能作用，管理上又涉及財政部、人民銀行、國家金融監(jiān)管總局等多個部門，建議由中央金融委員會辦公室作為立法起草牽頭部門。三是研究立法要明確的重點內(nèi)容。要研究明確政策性銀行法律屬性、經(jīng)營原則、功能定位、履職范圍、業(yè)務(wù)邊界及動態(tài)調(diào)整機制、資金來源、差異化監(jiān)管、績效考評機制等。例如，農(nóng)發(fā)行應(yīng)以服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)農(nóng)業(yè)強國為主要目標(biāo)，從區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、特定任務(wù)、負(fù)面清單四個維度強化邊界管理，優(yōu)化產(chǎn)品體系，立足主責(zé)主業(yè)服務(wù)國家戰(zhàn)略。
